开发区是我国改革开放的伟大创举。今年是改革开放40周年，也是1984年国家设立首批开发区34年，为了帮大家更多了解中国开发区的发展简史及成功原因，在此选取首批国家级开发区原副主任王一鸣，亲自撰写的一篇关于开发区研究的文章进行分享，供参考。

  1984年1月，同志视察深圳、珠海、厦门经济特区后提出：“除现在的特区之外，可以再开放几个点，增加几个港口城市，这一些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”根据这一指示，1984年3月26日至4月6日，中央书记处和国务院在北京召开了“沿海部分城市座谈会”，5月4日中央批转“沿海部分城市座谈会纪要”，决定进一步开放沿海14个港口城市，并在有条件的地方兴办经济技术开发区，实行经济特区的某些政策。一般将国务院批准的14个沿海经济技术开发区（1988年6月前批准，见表一）称为第一批国家级经济技术开发区（以下称开发区）。到目前为止，一共有219家国家级开发区。

  2014年（因为开发区统计口径较多，本文采用商务部公布的开发区30周年数据为准），开发区的地区生产总值、第二产业增加值、财政收入、税收收入占全国的比重分别为12.0%、20.5%、10．4%、10.5%。分别增长9.1%、8.0%、10.5%和11.7%。

  2014年，开发区的进出口总额8270亿美元，增长3.3%，占全国的19．2%。利用外资626.7亿美元。增长1.5%。30年来开发区累计使用外资超过5600亿美元。

  同时还应该看到，国家级开发区的高新技术进出口总额的上涨的速度和占全国的比重（增长5.7%，比重为29.7%），都要高于进出口总额的相应数字。说明国家级开发区作为对外开放的窗口，不仅在国家的外向型经济当中扮演着重要的角色，而且“技术”的含量慢慢的升高，正在朝着“经济技术”同步开发协调发展的目标迈进。

  30多年的实践证明，“在同志亲自倡导下，国家决定举办开发区是一项影响深远的战略决策，也是在探索中国特色社会主义道路上进行的一个伟大实践，还是推进国家现代化建设的一大创举，同时更是世界工业化、城镇化发展史上的一大奇迹”。

  开发区的本质特征是什么？它是从产业开发起步到产业集聚进而走向产城融合。或是说产业化推动城市化，反过来城市化又引领产业化。这既是开发区自身发展过程的真实写照，也是开发区在国家现代化进程中的历史定位。

  产业化是开发区的底色，因此有必要先来简单认识一下产业化的意义。产业化的意义有三：

  历史经验告诉我们，自从西方国家18世纪中叶工业革命以来，产业化慢慢的变成了现代化的必经之路。200多年来，许多国家或地区，通过引入技术，进而实行专业分工和协作，实行社会化的生产和经营，开辟了一条完全不同于以往历史的发展道路，其结果也就是我们今天看到的，也是我们今天享受到的极为丰富的世界物质文明和精神文明。

  改革开放伊始，国家决定建立经济特区和开发区，并赋予经济特区和开发区以产业开发为突破口，以产业化推动城市化。这是依据我国产业基础薄弱、基础设施滞后、经济体制僵化、资金极度短缺的国情，而采取的一个重大的发展的策略。期望以经济特区和开发区打开缺口，以点带线，以线连面，来推动国家的现代化。开发区从产业开发起步聚集资本和就业，到产业集聚产生规模效应和提高投入产出效率，再到产城融合，城市让生活更美好并引领产业更好的发展。事实说明这是成功的发展的策略，也是成功的发展模式，对发展中国家尤其具有启发作用。

  如前所述，产业化引入了分工和协作，随之也就有了通过市场进行产品交换，有交换就有竞争，有竞争就需要提高质量和减少相关成本，而要提高质量或减少相关成本，就需要技术创新，因此说产业化是技术创新的内生动力。

  也如前所述，产业化引入了分工和协作，随之也就有了提高效率的迫切要求，要提高效率，自然需要加强管理，而管理上的水准的提升，也就标志着文明的进步。所以说产业化是文明进步的物质载体。

  产业化是国家现代化的必经之路，开发区遵循产业化、城市化和现代化的发展规律。承担了产业开发、产业集聚和产城融合的历史使命，那么在我们认识了产业化的意义之后，就不难理解开发区的出现和存在的重要意义了：

  首先，开发区和经济特区一样，是我国改革开放取得巨大成功的真实写照和最佳形象代言人。其蕴含的经验弥足珍贵。

  其次，开发区是国家现代化发展的重要载体。尤其是发展中国家希望在较短时间内赶上现代化步伐的有效形式。

  第三，开发区是中国影响力和软实力的金字招牌。尤其是在“一带一路”的对外开放当中将会发挥重要的示范作用。

  对开发区发展阶段的划分，历来有各种不同的方法和观点，笔者将开发区前30年的发展历史划分为三个阶段的观点，

  1992年春天同志发表了南方谈话，当年秋天十四大召开，确立了将社会主义市场经济作为经济体制改革的目标，同时明确扩大开放。这就为改革开放以来的各种各样的争论一锤定音。由此，我国的对外开放也从东部沿海地区扩大到其他省会城市和重点城市，开发区的工作重点和开发区的数量有了明显变化，所以将此作为划分第一阶段和第二阶段的分界线年底，我国加入WTO，迎来了全面对外开放的新局面。伴随着国民待遇、公平竞争等世贸原则渗入到我们正在建立和完善的市场经济体制，我国成功地融入了世界经济。用当时的话说，也就是与国际规则全面接轨。对外开放的地域也从东部沿海地区和省会城市扩大到全国。开发区本身的工作内容也出现了从产业集聚走向产城融合的新特点。所以将此作为第二阶段和第三阶段划分的时点。

  第一阶段，1984年到1992年，在东部沿海地区率先对外开放的条件下，开发区突破了计划经济的束缚，探索了市场化的改革。

  第二阶段，1993年到2002年，在省会城市和部分地区扩大对外开放的条件下，开发区利用先发优势，突破了产业化的瓶颈，从产业开发向产业集聚迈进。

  第三阶段，2003年到2014年，在全国全面对外开放的条件下，开发区探索了产城融合的发展模式，开启了产业化与城市化良性互动的实践。

  接下来新的发展阶段（第四阶段），应该是：在以“自由贸易区”体制为特征的对外开放条件下，实施创新驱动的发展阶段。

  我国未来又将以自由贸易区体制作为对外开放的目标，从而进行让市场起决定性作用的改革。以开放促改革，既是我们过去成功的经验，也是我们未来改革的不二法门。也正因为如此，我们说要将开发区永远定位为对外开放的窗口，永远保持开发开放的先发优势，道理正在于此。

  本文认为开发区既是一个区域的概念，也是一个体制的概念。这一点不仅契合开发区的真实的情况，还可以从同志的题词中更加深刻的体会到。1986年8月21日，同志视察天津开发区并题词：“开发区大有希望”。他敏锐地洞察到开发区建设活动和经济发展背后包含着生机勃勃的体制机制优势，并且他以政治家的眼光和胸怀，坚信这种体制机制充满了许多活力，符合改革开放和建设现代化国家的要求。所以，应该说开发区大有希望不仅表现在建设成就上，也体现在它的体制机制上。

  经过30多年的发展和探索，开发区的管理体制形成了三种典型的模式，分别是：派出机构模式、区政统筹模式、企业管理模式。

  第一批国家级开发区成立时，一般都以所在省、直辖市的人大常委会通过订立“经济技术开发区条例”的方式，从立法上对开发区的管理体制加以规定。各地方政府又会根据上级文件（如上文提到的“沿海部分城市座谈会纪要”）和开发区条例，制定具体文件，明确开发区的权力职责和发展目标。因此，开发区的管理体制具有两个特点，一是“授权”管理，二是“责任”主体。

  （1）组织架构：开发区管委会作为上级市政府的派出机构，并代表该级政府行使职权，管委会内部设立若干机构，但并不与上级政府机构一一对应。

  （2）人事管理：开发区管委会领导班子实行任免制，领导班子成员由上级党委政府任免，主要领导一般高配（行政级别）。

  （3）财政核算：国家级开发区设立独立财政，编制和实施预决算（报经相应人大或常委会批准）。

  二、区政统筹模式，开发区管委会与所在地的区（政府）交叉融合统筹运作的一种模式。一般又分两种，一种是若干个街道乡镇委托开发区管理，不妨称之为纵向统筹。另一种是开发区管委会与同级政府融合（俗称合并）统筹管理，称之为横向统筹。通常是“两区融合、统筹运作、职能覆盖、各有侧重”。其特征有：

  （1）组织架构：管委会和区委区政府部分领导兼职，下设职能部门统一使用，可以挂两块牌子，开发区侧重于开发建设，区（或地方）政府侧重于社会管理。但是，职能辐射或覆盖的范围一般都打破两者的区域界限。

  前面提到开发区适应市场化改革，采用“自费开发、滚动开发”的模式，所以许多开发区都成立企业性质的投融资平台——开发公司，但是，这一些企业一般不承担区域的公共管理职能。这里所说的企业管理模式是指除了执行开发建设任务外还承担部分开发区的管理职能（根据授权）和提供公共服务的情况。通常是“人大立法，政府管理，公司运作”。其特征有：

  （1）组织架构和人事管理按企业体系执行，个别开发区采用政企联合（或一段时间内）的模式，配有部分行政事业人员。

  （2）研发企业除了负责基础设施建设外，还承担项目规划、项目环保、外资入区和高新技术企业认定等审批事项的初审权。

  （3）财务核算按企业标准执行，部分开发区通过土地一次性转让或税收部分返回（或转移支付）享有开发性收益。

  开发区的管理体制，除了上述提到的三种典型模式外，现在有些地方（如深圳前海）开始实行法定授权机构的管理模式，本文认为这是一种很值得探索的方向，很值得研究。限于篇幅这里不再详细讨论。

  在充分认识和肯定开发区发展成果和发展经验的同时，毋庸置疑，目前仍有一些开发区的发展状况不尽人意，国家相关部门公布的开发区有2500多家，发展水平差别很大。即使是国家级开发区219家当中，发展水平也是参差不齐。这到底原因何在？在笔者看来，关键有两条，一是体制机制没有创新，二是产业高质量发展没有认真规划和招商引资工作没有打开局面。这里我们不妨就这两个根本原因展开讨论。本文在回顾开发区的发展历史和发展阶段时，都把它放在国家改革开放的大背景下来讨论，特别强调开发区各个阶段的改革和创新。由此不难理解“开发区大有希望”的根本优势就在于开发区的体制机制可以改革探索可以创新，还能够不断地创新。开发区肩负着经济技术需要较快发展的任务，如果一个开发区没有甚至不想在管理体制上大胆创新，只注意到开发区当中的“区”，望文生义或者简单化地把自己等同于一个行政区，照搬现成的或者原有的管理体制，那就是自己放弃了国家赋予的改革开放的优势，也就是自断其长。如前所述，开发区的管理体制具有“授权”和“责任”两个特点，责任自然有大小之分，同样授权也有大小之分，这就有了创新的空间。开发区的管理体制可以不拘一格，能够准确的通过自己的具体情况和不同的发展阶段不停地改进革新。今年的全国两会批准了国家行政管理机构的改革，这又充分说明了，国家行政管理体制的改革不是完成时，而是进行时，随着经济社会的发展，行政管理体制做必要的改革是客观需要的，国家层面尚且如此，更何况开发区呢?也由此我们试问开发区作为改革开放的探索者和实践者，我们还有理由墨守成规吗？

  至于上面提到的第二个导致开发区发展滞后的原因，这里也不妨稍作讨论。如前所述，开发区的本质特征是从产业开发到产业集聚再到产城融合，也就是产业化推动城市化，反过来城市化又引领产业化，从而使得产业化和城市化形成良性互动。因此，不难理解产业规划和招商引资对于开发区发展的极端重要性。但有些开发区说建就建，缺乏认真的规划，尤其是产业高质量发展规划。似乎圈地就会有项目，挂牌就成开发区。殊不知开发区开张伊始，甚至尚未批准之前就应该有完整的规划，尤其是产业高质量发展规划。要知道当时第一批国家级开发区成立前，都被要求制定详细的规划，包括产业规划和基础设施建设规划。大家都认可项目是开发区的生命线，招商引资是开发区工作的主旋律，产业高质量发展是开发区的底色。但是，在实际在做的工作中，有些开发区产业高质量发展规划不详细和产业高质量发展规律没有深入研究，恰恰是项目招商打不开局面的重要原因。作为国家寄予创新发展和高水平质量的发展厚望的开发区，对产业高质量发展规划缺乏深入研究，对产业高质量发展规律没有深刻的理解和把握，招商引资工作四平八稳，招商引资还是停留在一般性的号召，习惯于撒网式的招商，热衷于被动式的坐地接待招商，在当下国内外大力招商引资的形势下，其结果是不难想象的，也如此开发区的发展又怎能走在地区发展的前列。

  2014年以来，开发区“三十而立”了，开发区的发展也进入了新阶段。其标志性事件有二，一是2013年十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，提出让市场在资源配置中起决定性作用和走创新驱动的发展道路。二是2013年9月成立了上海自由贸易试验区，标志着我国的对外开放从外向型经济向开放型经济的转变。十九大提出中国特色社会主义进入了新时代，并再一次明确对外开放要从外向型经济进入开放型经济。

  在外向型经济向开放型经济转变的过程中，都已经是全方位开放和全领域开放了，开发区还有存在的必要吗？还有发展的优势吗？作者觉得不仅有必要，并且还有优势，更应该有担当。理由是：

  首先，2013年上海自贸区成立后，到目前为止国家已经陆续批准了包括海南省在内的12个自由贸易试验区。这至少说明两个问题，一是进一步宣示我们自主对外开放的决心，二是要深入推动国际投资贸易的便利化和自由化，但具体怎么做，我们也需要在实践中不断地探索，因为今后的对外开放只有战略方向，而缺少成熟的方法和具体标准，尤其在当前某些国家坚持单边主义的背景下。同时，每一个自贸区都被赋予不同的具体实际的要求，都要求他们结合自己的特色和特点，重点在不同的方向作出探索和突破。这一点又不同于我们当年办开发区，一旦找到成功的模式和有效的政策措施，就简单地复制到新设立的开发区。这也就提醒各地不能等、靠、要，而要主动为之。这样一来就涉及各地自贸区现有的外向型经济的基础水平和规模。各地的自贸区当中有些已经包含了一些开发区，自然也就有了外向型经济的基础。笔者一直觉得应有更多的开发区加入到自贸区当中来。开发区的外向型经济比重大于一般的经济总量，这就说明开发区在外向型经济方面拥有更大的实力，具备更高的水平，也有更多的管理经验，在推动外向型经济向开放型经济转变上，更有内在的需求和内生动力。也有更高的管理上的水准参与国际经贸规则的实践。而这恰恰是国家的需要，也是开发区应有的担当。

  其次，党的十九大报告提出要建立实体经济、科学技术创新、现代金融和人力资源协同发展的产业体系，毫无疑问，这样的产业体系是现代化经济体系的基础。而建立这样的产业体系，开发区就是最好的载体和平台。

  第三，在“一带一路”开放发展方面，开发区不能或缺。 “一带一路”发展的重要内容就是基础设施建设，其中又以交通基础设施建设为先。但是基础设施建设又有投资大，回收期长的特点。“一带一路”沿线国家和地区经济相对落后，这对基础设施投资的回收和盈利带来更大的压力。若能够借助开发区的模式，在沿线国家和地区，建设不一样的开发区，不仅仅可以加快产业开发、产业集聚和产城融合，还可以在一定程度上促进地区或国家之间的经济交流和交往，从而带动沿线经济活动对交通等基础设施和能源项目的使用，提高基础设施投资的回报率。当然沿线地区开发区的建设，还能借助我国的成功经验，实行联合投资共同建设开发区。