主持人：首先欢迎国家发改委“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、中国科学院地理科学与资源研究所樊杰研究员到中国科学院网站来接受我们的采访。今年7月26日，国务院发布了一个文件，内容是在全国开展主体功能区规划的编制工作，请您给我们介绍一下什么是主体功能区规划，它的功能体现在啥地方，跟以往的规划有什么不同？

  樊杰：主体功能区域规划，是建国以来第一次由国务院作为重要政府工作部署的、在全国范围开展的综合性的空间规划工作。过去也有过类似的空间规划工作，但往往都是先编制规划，再经过有关主管部门的审批。国务院在此次主体功能区域规划之始，就对规划原则、规划目标、规划的重点任务以及规划的操作程序，进行统一部署，从国家级、省级分层推进、全面开展。

  在一国范围内，各个区域由于自身发展条件的差异，在全国空间开发、国土资源利用、社会经济发展中所发挥的作用是不同的，一般把每个区域所发挥的作用称为它的功能。比如我国东部地区，除了具有支撑中国社会经济发展，引领中国改革开放的功能，还具有生态和环境意义的功能。再比如我国西部位于大江大河的上游地区，具有为生态环境保育、下游地区以及全国的可持续发展提供重要生态屏障的功能，同时这些地区也需要发展特色农业经济，从而也有经济功能。总而言之，任何一个区域，既承担着社会经济发展领域的功能，又承担着资源合理开发、生态保护领域的功能。所以，每个区域的功能是多样的、综合的。在进行空间规划的过程中，科学认识、合理培育、充分的发挥各个区域的综合功能，是开展任何一个空间规划的重要出发点。

  当前，我们国家发展的主导目标，仍然是加快城市化和工业化持续、健康、协调的发展，而在大规模工业化和城市化的进程中，出现了一系列空间开发无序的问题。空间开发无序的问题突出表现在两个方面：一种原因是城市化的盲目性；另一方面是区域开发的无序性。

  城市化的盲目性，其核心症结就在于，人们忽略了每一个城市自身发展条件的约束和发展的规律，盲目地追求把城市做大。一些城市可能不具备做大的条件或者不具备按照这么高速度做大的条件，却人为地把城市做大，势必会造成形式上的城市规模在扩大，而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人口，土地从形式上划成了城市用地，但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换，并没有真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益。

  另一方面是关于区域开发的无序性。区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有不一样的表现形式。在欠发达地区，突出表现为盲目开发不应该开发的区域。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。

  空间开发的无序是中国社会经济发展所面临的一个核心问题。因此，解决快速工业化和城市化过程中空间开发无序的问题，是当前进行空间规划以及制定区域发展的策略的一个核心目标。围绕着这样的目标，我们要评价在960万平方公里的国土面积上，哪些区域应该是成为未来进行工业化和城市化的重点区域？哪些区域不适于集中人口和经济、成为中国工业化和城市化的区域？基于这样的思想，提出了主体功能的概念，即在中国未来大规模城市化和工业化中，每个区域应该扮演的主要角色。

  根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的基本功能就是要承载大规模的工业化和城市化活动，我们叫做开发类地区。另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区。这两大类区域又可以细分。其中，开发类区域可大致分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，未来应当通过转变增长模式，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把这种开发类区域称为优化开发区域。另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还未达到像沿海几大很成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为两种类型。一种是具有全国意义的重要生态功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们叫做限制开发区域。还有一种区域是禁止开发区域。在“十一五”规划纲要和国务院发布的文件里，精确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等，这些区域都是禁止开发区，不允许进行工业化和城市化活动。未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。

  樊杰：主体功能区的空间分布和我国自然ECO、现有的社会经济发展水平的空间格局应该是相适应的。开展主体功能区规划工作，首先，就是对我国960万平方公里的陆地国土空间，从资源环境承载能力、现有开发强度、未来发展的潜在能力三大类指标进行评价。在评价的基础上，结合国土空间整体开发的战略部署等，选择优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。

  主持人：这个规划是根据党中央提出来的转变经济稳步的增长方式，从宏观的角度来做调整、转变的吗？

  樊杰：对，更准确地说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措。过去的发展模式存在着的一个重大偏差，就是发展观问题。什么是发展，我们所需要的发展具有怎样的前景和目标，一直没有一个科学的答案。所以，长期以来，几乎全国各个地区都把追求GDP的增长，追求经济的发展作为政府的主要任务，作为区域发展的核心目标，在很多区域甚至作为唯一的目标。其实，在我国960万平方公里的土地上，自然生态、自然地理环境、在全球的战略区位等软环境特征，都使得许多区域可能不具备走工业化、城市化的道路的条件。

  中央提出“科学发展观”的新的发展理念，要求一要以人为本，二要尊重自然，走全面、协调、可持续发展的道路。主体功能区规划，之所以说它贯彻了科学发展观的思想，大多数表现在“以人为本”和“尊重自然”两个重要的方面。“以人为本”在主体功能区规划中的体现，主要是改变了过去各个地区都把追求GDP，追求经济发展作为脱贫致富、实现现代化的唯一途径的发展模式。主体功能区规划提出不一样的地区有不同的发展模式，各个地区都要发挥自身的优势。一些区域以生态环境保护作为最主要的战略选择，另外一些地区，可当作优化和重点开发的区域，在支撑整体国民经济实力的提升中作出更大的贡献。

  对那些限制和禁止开发的区域，主要是目前的一些欠发达的地区，通过一系列相关的政策和措施，提高当地人民的生活水平和生活品质。主要的政策措施有，第一、国家通过财政转移支付的方式来改善当地老百姓的生存和发展条件、提高生活水平。第二、在这些地区，选择与主体功能建设相适宜的经济发展道路，比如说在限制开发区域发展生态经济和绿色农业。限制“开发”不是限制“发展”，限制开发只是限制大规模的工业化和城市化活动，适宜的发展是被允许的。在产业政策上，要优先支持和重点扶持限制开发区域适宜的发展活动，鼓励和支持它走具有特色的、生态型的、环境友好型的经济发展道路，促进它合理的资源开发利用行为和社会经济发展活动。第三、强调人口要进行适当的转移，在全国范围内，人口应在空间上实现合理的配置。对那些不适宜人类大规模集聚的区域，通过人口不断地迁出，减少当地人口的压力，缓解当地资源环境紧缺状况以及生态脆弱性问题，使得整个社会经济系统达到一个基本均衡。在西方，越是发达的国家，区域之间的经济发展水平差距越小，其中主要的原因之一就是人口在空间上进行了合理的流动。

  通过以上三个主要途径，使得欠发达地区的老百姓和生活在优化开发区、重点开发区的老百姓享受的基本公共服务水平、甚至生活水平达到大体的均衡。只有这样的方式，才有机会使欠发达地区的老百姓真正享受到发展的实惠，真正享受到改革开放的成果。

  主体功能区规划落实科学发展观的另一个体现就是“尊重自然”。我们大家都认为，自然ECO、资源环境系统是影响区域发展格局的主要的因素、是长效因素。只有“人地和谐”了，整个地球表层的社会经济系统的分布格局才可以做到相对来说比较稳定的状态。这次主体功能区规划把资源环境对于空间开发和布局的约束作为一个重要的条件给予考虑，在进行国土空间主体功能的评价及其主体功能区划分时，选择了十项指标。十项指标中，有六项都是资源环境类的指标，包括两项资源类的指标即可利用水资源和可利用土地资源的情况，包括两个生态类的指标就是生态脆弱性指标和生态重要性指标，还有环境容量和自然灾害两个指标。这些指标可以科学地界定不适宜人类进行大规模生产活动甚至生活活动的区域，这样尽可能地从规划层面上就明确予以限制开发、重点保护，通过配套政策措施的实施，实现这些区域未来的生态保护，使环境保护和改善，ECO的建设和修复得到真正意义上的持续。所以，我个人理解，从“以人为本”、“尊重自然”这两个方面，主体功能区规划充分贯彻了科学发展观。

  中国的基本格局是清晰的。按照“十一五”规划中对四类主体功能区的定义，很容易判断哪些区域大概属于什么类型的主体功能区。比如说优化开发区应该是目前城市化和工业化水平已经比较高，有大规模的城市群集聚，能够引领中国未来参与世界经济竞争的区域。显然这种区域在我们的祖国主要分布在沿海地区，至于是沿海地区的哪几个区域和具体的范围，还在进一步研究之中。但我相信，诸如长三角，珠三角，包括北京、天津所在的区域，都应该是优化开发区域之列。重点开发区是已经具有一定的城市化基础，城市群发育程度虽然不高，但是已然浮现了相对密集的城市群，未来又具有承载大规模人口及其推进工业化的资源环境承载能力和发展的潜在能力，在国家整体开发中具备极其重大的战略区位。已有的开发基础是确定重点开发区的重要条件，这样的区域和目前已形成的一些城市密集区具有非常好的相关性，包括中原城市群、关中城市和产业带、成渝都市圈、武汉城市群等。限制开发区强调生态保护功能，其生态系统在全国具备极其重大意义，对于维护整个大的ECO平衡具有战略意义，比如说大的森林系统、大的草地系统、大的荒漠系统和对生物多样性保护具备极其重大价值的ECO，这些系统是未来限制开发区的一种类型，它们的生态系统重要性突出。还有生态系统很脆弱的地区，这种脆弱不加以保护，就会危及中华民族可持续发展，比如说水土流失的重点区域、沙漠化的重点区域、石漠化的重点区域以及盐渍化的区域，这些区域也是未来限制开发区的候选区域。因此，我国重要的草原、重要的森林系统分布的区域，水土流失严重和荒漠化问题严重的区域，肯定是未来限制开发区的主要对象区域。禁止开发区是国家法律所规定的自然保护区、文化自然遗产地区和国家风景文化区。江河源头如果是国家级的自然保护区，如三江源，就被确定为禁止开发区。如果没有被列为国家级的自然保护区，这类区域就属于限制开发区，比如说珠三角和香港地区水源保护地即东江的源头，这个区域并没有被纳入国家级的自然保护区范围，那么南岭就非常有可能是我们的限制开发区。

  主持人：从国家的层面上分出了四个功能区，但在省一级开展这个工作时，在主体功能区之中，又有一些它的特殊性，比如说在沿海地区，也有一些风景保护或者是一些流域的源头，这样就会跟大的区域有一些不同的功能，所以规划人员就提出了反规划的思考，您对此如何理解？

  樊杰：反规划这个概念不是这次主体功能区规划提出来的，有专著对于反规划进行系统的理论和方法层面的阐述，坦白地说我也没有阅读过这个原著。但在工作过程中，我和同事们进行交流，了解了一些反规划的基本思路和核心理念。我觉得其最有价值的地方在于，中国过去把规划视为促进发展、进行开发的一个手段，就是刚才讲的所有地区都要开发，所有地方都要发展，所有城市都要把规模做大。过去的规划中心议题就是为发展找地盘，找合适的位置，找合适的布局方向，把面向开发作为规划的主导的甚至唯一目标。“反规划”理念提出在政府宏观调控的过程中，不仅仅要通过种种政策和规划手段促进和激励发展，而且要通过限制约束类政策和规划手段实现空间有序，比如说把该保护的区域先保护起来，把保护、约束作为规划导向这是所谓的“反规划”。其实无论是保护还是促进发展，都是规划需要正面回答和解决的问题。从西方国家数百年的空间规划历史来看，规划同时包括约束性和激励性的内容，约束就是要保护一些地区，要限制一些地区，激励就是要促进和引导、或者规范一些地区发展；规划往往具有“刚性”和“弹性”特征的。所以从保护和开发本身来说，都是规划中正面要实现的内容，而不能简单地说反规划就是保护，规划就是开发。我理解，反规划的提出是针对当时中国大的背景和大的发展偏差所提出来的。

  这次规划里，一个主体问题，就是刚才您谈到的我们叫做反功能的问题，或是说“主体功能”和“非主体功能”怎么来实现在一个区域范围内协调发展的问题。在进行主体功能区规划的过程中，能采用两种技术途径解决这一问题。一种途径就是在主体功能区规划的基础上，通过对每一个主体功能区进一步编制区域规划，来协调解决主体功能区范围内所确定主体功能之外的其他功能如何合理培育、合理发展的问题。因为大家都知道，对于区划而言，无论你怎么划一个区，这个区的内部都不可能是均一的，不可能是一种性质完全覆盖整个区域，内部总是有差异性。无论你把区域划得多么小，无论你是综合的区划也好，还是专业的区划也好，内部都不可能是均质的，都是有差异的。从主体功能区规划来说，目前采取技术路线就是通过主体功能区规划，先为每个主体功能区域确定一个总体功能的基本定位、明确开发方向和管制原则，未来再通过编制区域规划进行区域内部的空间组织和协调发展的统筹部署，既要合理的安排主体功能的建设布局，也要合理的安排非主体功能特别是与主体功能相反的功能的发展建设布局。

  另外一个技术路线，就是在一级主体功能区范围内进行二级区的划分，通过分层级的方式解决一个区域的主体功能和区域内部不一样的区域发展不同功能之间的关系。在我自己主持的一些区域规划实践中，都是采用二级区的划分方法，比如国家发改委的京津冀都市圈区域规划，我们将整个区域划成了五大片发展区，张家口承德地区就是未来生态重点保护的区域，而沿海包括现在的天津滨海新区和唐山曹妃甸等是未来重点的开发区域，北京和天津两个城区为主构成了优化调整区域等等，这是一级区划。二级区划则体现反功能的需求。在整个张家口承德地区这样的生态重点保护区域，选择一部分适合进行城市化和工业化的区域，比如说张家口城区及其周边区域，作为未来城市化和工业化的重点区域。这些区域的功能，显然和张承地区作为生态保障区功能是相反的，这就是反功能区划。作为二级重点开发区的建设，一定要符合一级功能定位的要求。我们在规划中规定二级重点开发区应该发展哪一类的产业，严格限制、严格禁止发展与生态保障建设有违背、相冲突的产业。这样，即给张家口、承德地区留有发展余地和发展空间，又规定了和整体功能不冲突的发展趋势和发展途径，使得在产业高质量发展和空间发展上实现协调。既达到了有限发展和合理发展的目的，又达到了建设主体功能区的目标。反过来，对沿海重点开发地区，可以想见未来这一地区进行工业化和城市化的愿望是极其高涨的，不需要为工业化和城市化相应的功能提供空间保障，各级政府会想方设法找空间。我们区域规划要做的是防止这一地区发展的无序。为此，我们把不允许占用的地方划出来，这一些地方包括一些重要生态湿地，包括未来留给人们进行滨海休闲的必要空间，包括维持整个大的人居环境和生态效果的景观廊道等等。在一级重点开发区下通过二级反功能区划分出保护类的区域，约束城市化和工业化在重点开发区里盲目的泛滥蔓延，使得其发展达到一种有序状态。

  我想要补充说明的一点，就是主体功能区规划首先要进行全国范围内的基础评价。就是从水土资源，从生态的重要性、脆弱性，从环境的问题，从自然灾害，从社会经济发展水平、人口集聚程度，从交通优势程度、战略地位等十个指标，按县为单元进行了一整套的评价。应该说主体功能区规划是建立在科学评价的基础上的，它能够尽可能的防止省区里面认为适宜于未来大规模开发的区域却被国家简单地、大面积地划成限制开发区的现象的出现。有些省在进行主体功能区规划之初也提出这样的担心，担心自己未来要重点开发的区域被限制住了。如果大家都是基于科学基础评价的前提进行主体功能区规划的，就不可能大面积出现省级重点开发地区被国家划分成限制开发区。如果说是小范围的区域出现了这类问题，便能够最终靠刚才讲的区域规划的方法来解决，通过反功能的方式予以协调。

  主持人：依照国家主体功能规划区划分成四个类，我觉得从国家宏观层面上，顶层设计是科学合理的，而且应该这样做，但是反过来对后面这两个区又限制又禁止，和前面那两个会不会产生矛盾，形成区域间发展上的不平衡？穷的更穷，富的更富，会不可能会出现区域上的贫富差距？

  樊杰：区域发展差距问题是空间规划和区域发展的策略所要解决的核心问题，各个国家都是这样。这里有一个认识问题，就是如何去看待区域发展是否均衡、是否公平。过去我们把关注点局限在人均GDP一个指标上。如果从这个指标或从经济稳步的增长和经济规模、经济水平等这类指标来衡量，现阶段，无论是开展主体功能区规划也好，还是不去做主体功能区规划也好，我们的研究结论都是人均GDP区域差距短期内难以缩小，而且从绝对差距来说还是要继续扩大的。

  主体功能区规划要实现的空间均衡，跳出了传统的发展模式，从注重人均GDP为核心的经济层面的均衡，到更看重人们实际生活水平和生活品质的均衡。研究表明，在发达地区和欠发达地区之间，人均GDP差距水平要大于地方财政支出的人均水平，更大于人们的收入水平。人们的工资收入水平的区域差距小于人均GDP的区域差距，如果考虑各地物价指数和各个地区的购买能力，人们的实际消费水平差距则更小。各位明白，人们实际的消费水平是最能体现人们的实际生活水平和生活品质的。现在国家进行主体功能区规划，就是想通过种种途径，努力缩小人们在消费、在实际生活的质量和水平上区域之间的差距。缩小这个差距是老百姓真正能体会到、享受到的。主体功能区规划就是要通过若干环节的共同作为，促进老百姓实际生活水平和生活品质的大体均衡。主体功能区规划为发达地区创造更好的发展条件，充分地实现发达地区的发展效益和发展效率，支撑整体国民经济实力的抬升，提高国民经济的国际竞争能力。然后，通过发达地区产出收益的部分上缴，国家在分配层面来实现促进区域均衡的目标。最主要的一个举措，就是国家要采用财政转移支付的手段，弥补那些为维护国家整体生态安全，为发达地区做出生态贡献的限制开发地区的经济收益损失。重点建设跟老百姓密切相关的基本公共服务，包括教育、医疗卫生、出行条件等，使得限制开发区的老百姓在基本公共服务层面上和发达地区，或者说优化开发和重点开发地区越来越接近。甚至做一个长远的展望，限制开发区所享受的基本公共服务比发达地区和欠发达地区还应当适当地高一些。

  主持人：主体功能规划是不是还要分好几个层面，国家的，省一级的，省里每个地区还要按这个思路来做？

  樊杰：依照国家的统一部署，这次的主体功能区规划分为两个层级，一个是国家级，一个是省级，省以下不再做主体功能区规划。国家级的主体功能区规划不覆盖全国国土，主要是把具有国家价值和国家意义的优化、重点、限制和禁止开发区挑选出来。省级主体功能区规划首先把国家主体功能区规划完全地承接下来，国家对一个省的某一个区域所确定的主体功能，原则上省里不能修改这个功能。然后是对国家没有划的区域进行省级的评价，进行省域主体功能区规划。最终，国家加省共两级的主体功能区规划覆盖整个陆地国土空间。

  从国家层面上，为了尽最大可能避免省级进行主体功能区规划时省区间评价指标差异性过大以及避免省区和国家规划结果的不协调，在过去的一年多时间里，国家就开始着手制定统一的划分指标体系、技术路线和划分方法，进行了多次同省里的研讨和沟通。通过这样的过程，应该说未来各省在划分的根本原则、目标和技术路线，甚至于在指标体系上，都能和国家保持非常好的一致性，最终会形成一个真正意义上的统一规划，为未来协调发展奠定稳定基础。但是，这并非是说国家对省里限制死，以至于国家替代了省级规划的功能。在整个技术路线的设计层面上和具体的操作的流程中，给省里留出了非常大的余地和调整空间。比如生态脆弱性和生态重要性评价，在国家级层面进行评价时，主要考察具有全国意义的生态系统，如全国意义的森林和草原系统。各个省进行本省生态重要性评价时，可完全根据自身生态系统内部的重要程度，选择具有本省意义的森林系统，还能增加一些新的ECO类型，进行统筹考虑。也就是说，全国和省里都应该有生态重要性这项指标，而且算法是统一的。但在具体构成中，各省具有选择的余地。而且确定一些重要阈值，各省也允许浮动。比如说国家级重点开发区肯定在人口的集聚程度上有一个度量指标阈值，集聚到什么样的程度，就可以大体划为国家级的重点开发区；对于各省来说，这个阈值是可以浮动的，能调整的，沿海地区和西部地区的阈值选择肯定是不一样的，这是各省可以掌握的。当然这里面可能又出现另外一个问题，各省浮动不能太大，浮动太大了等于没有标准了。阈值浮动应该有个范围，目前我们正在研究讨论，是否应该从国家这个层面上，分类给各个省有一个阈值以及计算过程中重要参数、标准等取值浮动范围的参考值，以此来实现区域间的协调。说到这儿，大家也可以感觉到主体功能区规划是一个新鲜的事物，很多思想是在做规划过程中，不断产生，逐渐完备的，所以有些领导把主体功能区规划叫做真正意义上的“三边”工程，是一个边学习，边实践，边完善的过程。

  主持人：我觉得这真是一部在中国经济发展模式发生根本转变的形势下，应运而生的规划，它的出台意味着国家未来发展将更看重区域的综合发展，注重统筹上下游、左右岸、发展先后等等这些关系，是一个真正关系五个统筹的发展规划，而且它的重要意义还在于它不光是考虑本区域自身的发展，还应该要考虑到邻近区域，是大家互相关照、一起发展，是不是这个意思？

  樊杰：很准确，主体功能区规划应该是全国一盘棋的统一要求下考察各个区域所承担的角色，所以它肯定是一个统一的、整体性很强的、要求区域之间相互协调和配合的规划。我个人理解主体功能区规划的出发点和原则时，认为除了“以人为本、尊重自然”之外，还有一个就是“发挥优势，加强合作”。以人为本，尊重自然、发挥优势、加强合作是主体功能区规划的出发点和基本原则。

  长期以来，我国的规划更多地强调时间发展序列的目标、速度、规模和结构。大家都知道，未来的小康发展目标体系和目标值，知道现代化建设的目标和为此所应当达到的发展速度。但却不知道中国未来哪些地方是人口高度集聚的区域，哪些地方是人口不应该生存的区域。我们的祖国未来要达到70％、80％的城镇化率，要新增八亿、九亿的城市人口，究竟应该在现有的城镇基础上逐步扩大城市规模还是该增加一些新城镇来接纳新增的城市人口？新城镇应该在哪些地区增加，在现有城镇基础上扩大规模是每个城市都扩大还是只是在一部分地区集中扩大？那么哪些地区应该作为集中扩大的区域？在我国的国土范围内，哪些区域应该严格保护？这一系列空间上的战略安排，在过去我们规划体系里是被忽略掉的，结论是非常非常薄弱的甚至是空白的。这次主体功能区规划，目标就是要实现空间开发的有序，构建一个合理的空间结构。

  整体上的协调就是贯彻落实“五个统筹”的思想。我们要处理好不一样功能区之间的关系，特别是与区域均衡发展紧密相关的限制开发区域同优化、重点开发区域之间的关系；我们还需要处理好不同省之间特别是相邻省之间功能区的关系，国务院的文件明确要求，相邻两省进行功能区规划时，毗邻区域的主体功能应该是一致的；我们还要求上下游地区之间要协调，下游地区是优化开发区，它的上游地区，特别是在上游的生态脆弱和生态重要性地区就要严格限制作为重点开发区域。总之，主体功能区规划要考虑到上下游地区之间、不同主体功能之间、省和省之间，省级主体功能区同国家主体功能区之间、我国和四周的国家之间在开发过程中相互功能的协调，以此来实现整体开发和协调开发的目标。

  主持人：这就可以有效的预防现在省之间争资源，在编制发展规划的时候，全部都是以自己发展的目标为依据，全都在编大的计划、高的目标，可以有效的预防是吗？

  主持人：刚才听完了你介绍的主体功能规划，好像让我觉得人对自然的那种压力，那种迫使得到了一种舒缓，是否有这种感觉？也是一种人文理念的不同。

  樊杰：主体功能区规划是社会经济发展到一定阶段，人们的发展观出现转变，人类对于发展的价值以及自身发展需求来做重新认识和重新审视后的结果。中国作为一个贫穷落后的国家在进行现代化建设的过程中，不可避免地要在资源损失和环境破坏上付出一定的代价，否则很难获得经济收益快速的增长过程。当我们发展到今天，重新回顾和审视这一高速增长过程的时候，就会深深地感觉到，如果当时多注重一些和自然的协调，也许我们付出的资源环境代价会少一些；如果我们能在工业化和城市化发展的道路上，选择更合适的道路，也许我们取得的经济效果、社会效果会更好一些。发展到今天，当物质生活达到一定的高度的时候，人们开始更多地需要休闲娱乐的空间，需要更干净的空气，需要能够更亲近自然的山水。人们越来越认识到，亲近的自然，良好的人居，健康的环境，明澈的阳光，对未来社会和人类发展的重要意义。基于这样的对过去发展道路的反思，及其这个发展阶段人们对发展需求和发展价值的重新认识和重新审视，全社会才会选择和认同一条新的发展道路。我觉得主体功能区规划体现出了这样的人文理念。党中央、国务院适时作出编制主体功能区规划的决策和部署，是精准把握社会经济发展规律、适应全社会对发展目标转型的要求的结果。当然，客观地说，主体功能区规划实施起来是很难的，需要长期的共同努力。

  主持人：也是一个不断满足人民群众物质文化需求的过程。现在有一些研究人员反映，主持这项工作的政府部门国家发改委的一些工作人员在整个工作过程中，非常善于学习，不断地察觉缺陷，及时进行修正，集成了很多专家非常好的意见，也考虑了不一样的地区的不一样的要求，适当照顾了欠发达地区的利益，给大家留下了一个非常深刻的印象，反映出国家机关政治体制改革的一个比较新的面貌，对这一点你有什么给我们介绍一下？

  樊杰：应该说这给我留下了非常深刻的印象。在过去几年的工作过程中，我自己感觉到，目前国家发改委从事主体功能区规划的这些领导干部体现出一种“学习型”政府的形象。主体功能区规划是一个比较新的领域，虽然在区域规划和区划领域过去也有一些基础理论与方法的支撑，但是在这次规划的过程中，提出了很多新的科学命题。国家发改委规划司及其原来的规划司司长现在的副秘书长杨伟民，他们认真钻研，充分吸收学者们的学术成果和学术见解；努力借鉴国外经验，始终把走在前列的发达市场经济国家的作为、成效和认识当作我们开展工作的一面镜子；重视从国内真实的情况出发，到不同发展类型的地区进行考察；重视发挥科研人员和研究者的作用，通过交流、探索问题，提升双方整体的水平。我注意仔细观察到，从“十一五”规划前期研究开始，就部署了若干研究课题并召开了多次主体功能区规划和空间规划的专家座谈会，每次座谈会杨伟民副秘书长都是从头坐到尾，认真记录专家的发言，并在他的思考中、在下一次的交流中、在进一步的工作部署中，能够感觉到他采纳了专家的合理思想。像这样的干部在学习、研究层面的作风和行为，就我们课题组多年接触不同部门和不同地方干部的亲身体会而言，应当说是不多见的。通过吸纳专家们的思想，学习重要的学术专著，吸纳国内外规划的经验，国家发改委在理论、方法、技术路线各个层面都有着同步、甚至超前的思考，我们之间的交流过程不是简单的学者向领导进行研究成果汇报、提供研究结论的过程，而是非常良好的互动互助的过程。特别可贵的是，在研讨过程中，领导可以对课题组提出不同意见，我们也可以直接反对领导们的想法。通过一种非常和善、友好的交流，逐步达成共识。这样共识的成果，必定会上升到一个相对来说还是比较完善的层次。

  这些年，我们也参加了很多规划层面上的工作，也和国家相关部委还有省级政府甚至到县级政府都有所接触。作为科研人员，我们深刻感受到，现在政府对科学的需求，政府在决策过程的科学化方面都给予了慢慢的升高的重视，我国政府决策科学化和理智化程度的提升是很明显的。很多市政府换届之后，市领导班子做的第一件事就是请学者来编规划、搞战略，把战略和规划作为政府进行决策和下一步行动的重要依据。这是我国未来能够走全面、协调、可持续发展道路的重要保障。

  樊杰：按照国务院文件的要求，9月份提交国家级主体功能区规划的初稿，今年年底应该上报国务院。明年全面展开省级的主体功能区规划，明年年底全面完成省级的功能区规划。

  主持人：也就是意味着依照国家四大类功能区分的话，目前很多省市的产业体系包括很多方面肯定要做大的调整？

  樊杰：对，是这样的。围绕主体功能区，将实施分类指导的区域政策和政府政绩考核政策，这些政策措施也是主体功能区规划的一个重要内容，未来势必在调整产业体系、转变经济稳步的增长方式，甚至在选择发展道路上，对政府都有实质性的影响。按照主体功能区规划，调整政府政绩考核标准。对那些应该限制发展，应该进行生态建设的地区领导干部的考核，核心的指标就应该是生态建设任务的完成效果，而不是经济稳步的增长一类的指标。这样，从体制的层面上就会引导人们在发展道路上、发展目标上进行新的调整。对于优化开发区，转变经济稳步的增长方式，不走牺牲资源环境代价的传统增长模式，就应在环境政策和土地政策上给它相应的约束，就不应该给优化开发区域简单扩大经济规模提供更多的发展空间和新增建设用地。而应该促使各级政府就在有限的土地资源供给条件下，合理高效节约地利用土地，促进其实现转变经济稳步的增长方式。因为要提高土地的收益，就一定要通过产业体系的调整，而不是简单的招商引资，来什么项目建什么项目。环境政策则要求优化开发区一定要达到较高的环境品质衡量准则，必须严格地限制排放，要在节能减排的工作中走在全国的前列。这同样是促进经济稳步的增长方式转变的重要措施。也就是说，主体功能区规划除了确定每个区域未来发展的目标定位和发展重点、基本管制原则和宏观空间布局之外，还配套有政绩考核以及分类指导的政策，从土地、财政、投资、产业、环境、人口等各方面做综合激励和约束，从而引导不一样的区域的地方政府在选择发展道路上，在产业体系调整上，在转变经济稳步的增长方式上做出相应的努力。

  樊杰，男，1961年出生。博士、研究员，1982年从北京大学地理系城市与区域规划专业本科毕业后，一直在中国科学院地理研究所（现名：中国科学院地理科学与资源研究所）学习和工作。现任中国科学院可持续发展研究中心主任、地理科学与资源研究所城市与区域发展（人地关系地域系统）研究中心主任。是国家“十一五”规划专家委员会委员、中国国际工程咨询公司专家委员会政策研究－规划－后评价专家组组长。主要学术任职是：中国地理学会理事和经济地理专业委员会主任、中国发展的策略学研究会常务理事和城市与区域发展战略专业委员会主任、中国自然资源学会理事。